6 августа 1783 года Павел получил в подарок мызу Гатчина, ранее принадлежавшую Григорию Орлову. Цесаревич Павел имел теперь свой собственный двор.
Как генерал-адмирал русского флота Павел выхлопотал право иметь в Гатчине три батальона, которые и обучал на собственный вкус. Солдаты были одеты в мундиры, чрезвычайно напоминающие прусские, и, подобно подразделениям Фридриха II, бесконечно занимались вахт-парадами, смотрами и т. п. Командовал этим сам Павел, не пропустивший ни одного развода. В Гатчине он написал новые воинские уставы для строевой, гарнизонной и лагерной службы.
Павел вовсе не был бездеятельным наблюдателем Екатерининских реформ, а пытался выработать свое понимание путей разрешения проблем, стоявших перед страной. 4 января 1788 года, готовясь участвовать в войне со Швецией, он пишет три письма жене, письмо старшим сыновьям, завещание и особый наказ, или, по его выражению, «предписание», о порядке управления империей. Особенно интересен его «Наказ». Как и Екатерина II, Павел считал, что нет лучшей формы правления, чем самодержавие, ибо оно «соединяет в себе силу законов и скорость власти одного».
Империя нуждается в законах, главнейший из них — о престолонаследии, гарантирующий стабильность и порядок. Других новых законов не надо принимать; требуется лишь соотнести старые с нынешним «государственным внутренним положением», то есть дать свод всех действующих законов, снять противоречия между ними, не считать указы законами и т. п. Рассматривая дворянство как «подпору государства и государя», Павел в отличие от матери желал бы не допускать в привилегированное сословие «лишних членов или недостойных». О промышленности и промышленниках «пещись отменно, а особливо у нас, где сия часть запущена». Особое внимание Павел уделяет финансовой системе. Начав с утверждения, что «доходы государственные — Государства, а не Государя» (Екатерина частенько их путала), Павел осуждает начавшуюся эмиссию бумажных денег, обесценение монеты.
Разумеется, долгое и вынужденное удаление от дел сказалось на характере цесаревича. Офицеры, виновные в опоздании на развод, падали замертво, как майор Фрейганг от выговоров Павла. Любые его прихоти немедленно исполнялись. Вместе с тем он был отходчив: признавая свои ошибки, извинялся и просил прощения, стремился быть справедливым и щедрым. Ему был чужд разврат Екатерининского двора. Все мемуаристы признают, что Екатерина II несправедливо относилась к Павлу и именно это портило его характер.
Заметно повлияло на него и общение с французскими эмигрантами. Один из них, граф Эстергази, усиленно проповедовал «железную лозу» как верное средство от всяких революций и встретил понимание и отклик у Павла. 6 ноября 1796 года умерла Екатерина II. Павел потребовал бумаги покойной.
Санглен сообщает, что Платон Зубов провел Павла в кабинет императрицы, где передал ему четыре пакета. В двух первых были запечатаны бумаги об отречении его от престола и ссылке в замок Лоде, в третьем — указ о передаче графу А. А. Безбородко имения Г. Орлова, в четвертом — духовное завещание Екатерины II.Первые два пакета Павел якобы разорвал, а завещание, не читая, положил в карман. Такое изложение событий содержится лишь у Санглена. Большинство мемуаристов утверждают, что о существовании завещания в пользу Александра Павлу донес Безбородко, после чего они заперлись в кабинете императрицы и долго жгли бумаги в камине. Последнее кажется наиболее вероятным и косвенно подтверждается милостями, которыми Павел осыпал Безбородко (в частности, пожаловал до 30 000 душ, не считая других подарков). Историки сходятся во мнении, что документ о передаче престола Александру действительно существовал, но во время агонии Екатерины был уничтожен Павлом.
В 12 часов ночи на 6 ноября 1796 года высшее духовенство и двор принесли присягу на верность новому императору и его наследнику, великому князю Александру. Россия в тот момент стояла перед многими трудноразрешимыми проблемами. После крестьянской войны под руководством Пугачева и революции во Франции правительство Екатерины последовательно проводило курс на жестокие меры борьбы с «революционной заразой» и «народным непостоянством». Финансы империи пришли в расстройство, продолжалась денежная эмиссия. Казнокрадство и лихоимство достигли невиданных масштабов и фактически были узаконены.
Но особенно тяжелым было положение армии. Из 400-тысячного списочного состава ей не хватало по меньшей мере 50 000 солдат, чье содержание разворовали полковые командиры. Для поддержки антифранцузской коалиции Екатерина II готовила 60-тысячный корпус, хотя средств на ведение войны не было. Новый император попытался разрешить наиболее острые, злободневные вопросы. Уже подписанный им второй указ отменял рекрутский набор 10 000 человек для войны с Францией, а вскоре последовало распоряжение о прекращении выпуска очередной партии бумажных денег. Новый монарх нуждался в надежных людях, таковыми могли быть прежде всего гатчинцы. 10 ноября гатчинские батальоны были влиты в гвардию, что вызвало недовольство старых гвардейских офицеров.
Несмотря на лавинообразный характер появления новых указов, распоряжений и узаконений, последовавших в первые месяцы царствования Павла, в них есть своя система. Наибольшее внимание его привлекли армия и гвардия. Уже 29 ноября 1796 года появились уставы о конной и пехотной службе, а 25 февраля 1797 года — морской устав.
Павел решил перенести в русскую армию военные порядки пруссаков вплоть до введения их формы длинный мундир, чулки и черные лаковые башмаки, напудренный парик с косой определенной длины. Офицерам вручили палки с костяными набалдашниками для наказания провинившихся. Обучение солдат сводилось в основном к шагистике, никакие новые достижения русской военной мысли, проверенные на полях сражений еще при Екатерине, в нем не учитывались. Император считал, что армия — это машина и главное в ней механическая слаженность войск, исполнительность. Инициатива же и самостоятельность вредны и недопустимы. Разительно изменилось положение гвардии. Непривычные тяготы службы вызвали массовые отставки.
Уже первые шаги Павла-императора продемонстрировали его намерение действовать во всем наперекор политике матери. Этим стремлением пронизано по сути все его царствование, в результате чего, по словам историка В О Ключевского, «самые лучшие по идее предприятия испорчены были положенной на них печатью личной вражды». Новый император пытался как бы зачеркнуть предшествующие 34 года русской истории, объявить их сплошной ошибкой.
Во внутренней политике Павла выделяются несколько взаимосвязанных направлений — преобразования в государственном управлении, сословная политика и военная реформа. Первое, казалось, продолжало уже начатое Екатериной — дальнейшую централизацию власти. Если при Екатерине особенно усилилось значение генерал-прокурора Сената, то при Павле он превратился как бы в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов. Дальнейшее изменение положения Сената в целом связано с реорганизацией центрального и местного управления. Павел восстановил некоторые из ранее ликвидированных коллегий, считая, однако, необходимым преобразовать их в министерства, то есть заменяя принцип коллегиального правления единоличным. В 1797 году было создано совершенно новое министерство уделов, ведавшее землями, которые принадлежали непосредственно царской фамилии, а в 1800 году — министерство коммерции.
Еще решительней разломал Павел всю систему местного управления, учрежденную в 1775 году: были ликвидированы должности наместников, закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния, городское сословное управление было слито с органами полиции, городские думы ликвидированы. Реформе подверглась и созданная Екатериной судебная система. Изменил Павел и административно-территориальное деление страны, принципы управления окраинами империи.
Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям были возвращены традиционные органы управления.